Les monopoles de vente au détail d’alcool et la réglementation : Privatisation, déréglementation et consommation d'alcool

L'expérience vécue par d'autres territoires démontre qu'en général un système privatisé peu réglementé par le gouvernement et au sein duquel des détaillants privés se livrent concurrence entraîne une augmentation du nombre de points de vente, le prolongement des heures d'ouverture et une hausse de la consommation (Smart, 1986 ; Macdonald, 1986 ; Wagenaar et Holder, 1991 ; Her et al., 1999a). Il y a lieu de s'inquiéter de ces résultats à cause de leur lien avec une fréquence accrue de problèmes graves et chroniques associés à la consommation d'alcool (Holder et Edwards, 1995 ; Edwards et al., 1994 ; Babor et al., sous presse). Tel qu'indiqué ci-après, il y a des risques pour la santé publique associés à la privatisation et des avantages associés aux monopoles de vente d'alcool auxquels se greffent des mesures strictes de santé et de sécurité publiques.

Deux exemples canadiens fournissent des données préliminaires sur l'incidence d'une privatisation partielle ou totale sur la consommation d'alcool et d'autres variables. Au Québec, on a autorisé la vente de vin dans les épiceries en 1978. Toutefois, seul le vin embouteillé par la SAQ ou fabriqué dans la province pouvait y être vendu. Cette mesure a été élargie en 1983 pour inclure le vin importé et, en 1984, les grandes épiceries faisant partie d'une chaîne ont été autorisées à vendre du vin. Cette nouvelle politique a été analysée par Adrian et al. (1996), qui ont noté une augmentation temporaire peu importante des ventes de vin en 1978 et n'ont relevé aucune incidence découlant des nouvelles mesures adoptées en 1983. L'effet qu'il est permis d'escompter de la politique adoptée en 1978 est plutôt faible si on le compare à celui noté lors d'études de la privatisation de la vente du vin à l'étranger. C'est sans doute parce que la politique de 1978 visait un nombre limité de vins et que leurs ventes représentaient une petite partie seulement des ventes totales d'alcool dans la province.

L'autre exemple canadien est celui de l'Alberta, où les points de vente au détail d'alcool ont été privatisés entre l'automne 1993 et le printemps 1994. Cette mesure a entraîné plusieurs changements, notamment une densité accrue de points de vente, le prolongement des heures de vente et la hausse des prix, particulièrement ceux des marques les plus populaires (Association des consommateurs du Canada, 2003). La modification des prix de vente au détail est un des effets de la privatisation relevés dans d'autres territoires (Her et al., 1999a). En règle générale, les prix augmentent à court terme bien que, dans la plupart des cas, cela ne génère pas davantage de recettes pour le gouvernement.

L'expérience de l'Alberta témoigne de ces tendances divergentes : hausse des prix moyens, ce qui réduit généralement la consommation ; meilleur accès découlant d'une densité accrue des points de vente ; et autres modifications ayant tendance à stimuler la consommation. Par exemple, la privatisation a entraîné une hausse moyenne de 8,5 % des prix de tous les types d'alcool entre octobre 1993 et janvier 1996. Cette hausse découle surtout de l'imposition d'une taxe fixe par le gouvernement et de l'augmentation des coûts de gros attribuable à l'achat de plus petites quantités d'alcool par certains détaillants[1].

L'augmentation générale des prix des boissons alcooliques, relevée par West (2000, 2003), Laxer et al. (1994) et l'Association des consommateurs du Canada (2003), apparaît également lorsqu'on compare les indices d'ensembles de prix réels, par boisson, de quatre provinces : la Colombie-Britannique, l'Alberta, l'Ontario et le Québec, entre 1994 et 2000. Pour la bière, l'indice annuel était le plus élevé en Alberta cinq années sur sept ; pour le vin, il était le plus élevé pour toute la période visée ; et pour les spiritueux, il était le plus élevé six années sur sept. On s'attendait à ce que la hausse des prix des boissons alcooliques réduise la consommation. Or, plusieurs facteurs, décrits ci-après, ont sans doute stimulé les ventes d'alcool.

Il convient de noter que, au cours de l'exercice 1993-1994, lorsque la vente d'alcool a été privatisée en Alberta, cette province était le seul des territoires étudiés (C.-B., Alberta, Ontario, Québec et ensemble du Canada) où il y a eu une augmentation du taux de consommation d'alcool chez les adultes comparativement aux chiffres enregistrés en 1992-1993, tout juste avant cette privatisation[2]. En Alberta, ce taux est passé de 8,5 à 8,7 litres d'alcool absolu par adulte (personnes âgées de 15 ans et plus), alors qu'il a diminué dans les autres territoires : C.-B. - de 8,9 à 8,8, Ontario - de 7,5 à 7,3, Québec - de 6,9 à 6,8 et Canada - 7,5 (aucun changement) (Statistique Canada, 1996). Au cours des dernières années, l'Alberta a affiché le taux de consommation par adulte le plus élevé de ceux enregistrés dans les provinces canadiennes, soit entre 8,5 et 8,7 litres d'éthanol par adulte, de 1997-1998 à 2001-2002 (Statistique Canada, 2002 ; Flanagan, 2003, figure 2.1).

Divers facteurs ont pu contribuer à la hausse des taux de consommation d'alcool. Par exemple, au début des années 1990, plusieurs provinces, dont l'Alberta et la Colombie-Britannique, ont affiché un taux de croissance élevé de l'économie et de la population. Toutefois, tel qu'indiqué ci-dessus[3], leurs taux de consommation d'alcool étaient différents. Donc, bien que l'évolution de l'économie et de la main-d'œuvre ne puisse être éliminée de la liste des facteurs qui expliquent en partie les variations des taux de consommation par adulte à cette époque, ce n'est pas la seule cause de ces variations. À la lumière des effets de la privatisation dans d'autres territoires, il semble que les facteurs les plus importants soient le fait que le nombre de points de vente a triplé et le prolongement des heures de vente qui ont découlé de la privatisation de la vente au détail d'alcool en Alberta.

Quoi qu'il en soit, plusieurs facteurs auraient pu atténuer l'incidence de la privatisation sur les ventes d'alcool en Alberta, notamment le fait que les supermarchés et épiceries ne vendaient pas d'alcool, que la vente de gros était contrôlée par le gouvernement de l'Alberta, que des frais de transport uniformes ont été maintenus et que la majoration des prix des magasins a augmenté après la privatisation. Ces facteurs pourraient expliquer pourquoi l'expérience de l'Alberta a différé de celle décrite dans les ouvrages internationaux, selon lesquels la privatisation s'accompagne d'une hausse de la consommation (Macdonald, 1986 ; Wagenaar et Holder, 1991 ; Her et al., 1999a ; Babor et al., 2003).

Selon une hypothèse raisonnable, il est plus probable qu'une privatisation complète et que l'accès accru à l'alcool qui en découle dans un territoire où l'économie et la main-d'œuvre sont en pleine croissance, comme c'était le cas en Alberta au début des années 1990, entraînent une hausse de la consommation que ne le fasse une privatisation partielle dans un territoire où l'économie est faible, comme c'était le cas au Québec. Malgré le fait que les prix au détail étaient plus élevés, la consommation globale a augmenté en Alberta. Cela s'explique par la densité accrue de points de vente au détail et par le prolongement des heures d'ouverture. Tout compte fait, il semble que l'accès accru à l'alcool ait eu une plus grande incidence sur la hausse des ventes que n'a eue l'augmentation des prix moyens sur la diminution des ventes. Par conséquent, les politiques d'imposition ou d'établissement des prix et les conditions socioéconomiques générales peuvent atténuer ou amplifier, à court terme, certains des effets de la privatisation (Macdonald, 1986 ; Her et al. 1999a).

En Alberta, on a également constaté que la privatisation était associée à une augmentation du nombre d'infractions criminelles comme les entrées par effraction dans les magasins d'alcool et à une application moins stricte de la loi en ce qui concerne l'achat d'alcool par des mineurs (Laxer et al., 1994)[4]. De plus, au Canada, l'Alberta continue d'afficher certains des taux les plus élevés de problèmes liés à l'alcool comme les décès causés par la conduite en état d'ébriété (Fondation de recherches sur les blessures de la route, 2002). Dans d'autres pays, selon des données d'études réalisées aux États-Unis, en Suède, en Finlande et en Islande, la privatisation totale ou partielle s'est traduite par une augmentation de la consommation d'alcool (Her et al., 1999a ; Macdonald, 1986).

Il y a plusieurs années, une étude de simulation des conséquences probables de la privatisation en Ontario a révélé que la privatisation pourrait entraîner une augmentation par habitant de la consommation d'alcool de 11 % à 27 % (Her et al., 1999b). Des recherches internationales ont démontré qu'une hausse de la consommation de cette ampleur entraînerait une augmentation du nombre de problèmes liés à l'alcool (Bruun et al., 1975 ; Edwards et al., 1994 ; Babor et al., 2003).

Lorsque le système est privatisé, de fortes pressions s'exercent afin qu'on déréglemente la vente d'alcool et qu'on mette l'accent sur l'aspect commercial au détriment de la santé et de la sécurité publiques. Dans un tel système, les propriétaires d'entreprises ont des intérêts communs, soit vendre davantage de boissons alcooliques, et, dans bien des cas, ils forment un groupe qui, à la manière des lobbyistes, exercent des pressions sur les autorités publiques. Ces pressions visent à éliminer les obstacles au commerce plutôt qu'à adopter des mesures de contrôle des problèmes associés à la vente d'alcool. En outre, la recherche d'un avantage concurrentiel et le désir de ne pas faire faillite amèneront sans doute certains propriétaires à embaucher des employés peu qualifiés et mal rémunérés. Il se peut que les propriétaires ne prennent pas le temps de former adéquatement leurs employés et qu'ils soient moins enclins à refuser de vendre de l'alcool aux mineurs et aux personnes en état d'ébriété. Dans le cas des petits magasins de vente au détail d'alcool exploités par une famille qui sont ouverts tard le soir, il peut être facile pour les clients de faire fi des règlements régissant la vente d'alcool. En principe, il est possible de mettre sur pied un système privé de vente au détail d'alcool qui soit réglementé, bien géré et axé sur la santé et la sécurité publiques, mais l'importance primordiale attachée au profit et le risque de faillite font en sorte que divers mécanismes vont à l'encontre de cette possibilité au sein d'un système privé (Flanagan, 2003 ; Association des consommateurs du Canada, 2003).

Tout compte fait, un système privatisé de vente au détail d'alcool augmente généralement les risques de méfaits liés à la consommation d'alcool. Il est probable qu'il se traduise par une hausse de la consommation, qu'il mine les mesures de contrôle ou qu'il entraîne leur démantèlement et qu'il rende plus difficile la mise en œuvre de politiques axées sur la santé publique. De plus, il entraînera la création de groupes d'intérêt, dont ceux formés de détaillants privés, qui mettront l'accent sur les aspects commerciaux de la gestion de l'alcool et non pas sur les mesures de santé publique.

En revanche, les systèmes publics de gestion de l'alcool qui mettent l'accent sur la santé et la sécurité publiques peuvent modérer l'accès à l'alcool grâce à des lois, des règlements et des mesures d'application de la loi. Ils sont donc mieux en mesure que d'autres types de systèmes d'avoir une incidence positive sur les problèmes liés à l'alcool. Tel qu'indiqué dans le tableau ci-joint, en principe, un système public fait contrepoids aux activités à but lucratif et ce contrepoids bénéficie de l'appui d'employés dévoués qui peuvent faire la promotion de la santé et de la sécurité publiques.

[1] En passant d’une taxe sur la valeur (taxe d’accise sur l’alcool équivalant à un pourcentage du prix) à une taxe unitaire, le montant perçu grâce à cette taxe n’est pas influencé par le prix du produit ni par les fluctuations des prix. Par conséquent, si les prix de vente au détail augmentent, les recettes gouvernementales tirées de la vente d’alcool n’augmentent pas nécessairement. De plus, une taxe unitaire favorise l’achat de produits coûteux plutôt que de produits bon marché (Flanagan, 2003, p. iv).

[2] Selon les conventions internationales, on exprime les taux de consommation d'alcool en nombre de litres d'éthanol par personne âgée de 15 ans et plus. L'éthanol est l'ingrédient actif de l'alcool. On utilise l'âge de 15 ans car c'est à cet âge qu'une partie importante de la population commence à consommer de l'alcool. Voir les rapports de Statistique Canada sur le contrôle et la vente des boissons alcoolisées.

[3] En 1993, le PIB par habitant de la C.-B. n'était que légèrement inférieur à celui des Prairies et le revenu réel disponible par habitant de cette province, selon l'indice de 100 établi pour 1992, était d'environ 101,5 alors que celui des Prairies était de 102,5. Il faut préciser qu'en 1995 l'économie de la C.-B. avait bénéficié d'une croissance presque ininterrompue au cours des dix années précédentes ; la majeure partie de cette expansion étant attribuable à la croissance démographique (L'observateur économique canadien, Statistique Canada, 1997, 1996, 1997, 2000, 2001/2002). Le revenu réel disponible par personne âgée de 15 ans et plus était comme suit en 1993 : C.-B., 99,03 ; Alberta, 101,40 ; Ontario, 102,72 ; Québec, 99,03 et Canada, 98,88.

[4]   http://www.gaming.gov.ab.ca

 

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